한국경제언론인포럼

수자원공사는 그간의 패러다임을 바꿔 지속가능한 수자원관리 방안 마련에 나서고 있다. 특히 환경적으로 건전하고 지속가능한 수자원 개발을 위해 새로운 댐관리 전략 마련에 힘을 쏟고 있다. 이를 위해 대규모 댐건설 일변도에서 벗어나 기존 댐의 연계운영과 재개발, 환경친화적 댐 건설 등으로 새로운 댐건설 수요를 완화하면서 친환경적 댐을 건설하는데 관심을 집중하고 있다. <곽 사장 발언 중>

▲ 약력 영남대 토목공학과
미국 컬럼비아대 공학박사 과정
한양대 환경공학박사
제9회 기술고시 합격
건설교통부ㆍ환경부 상수도국장
환경부 기획관리실장ㆍ차관
한국수자원공사 사장(2005. 9~현재)

한국수자원공사는 1967년 창립 이래 물 자원을 보다 효율적으로 개발하고 관리하는 일에 관심을 집중해 왔다. 특히 환경보존과 밀접한 관계를 갖는 ‘물’을 주된 대상으로 하고 있는 만큼 환경에 대한 관심이 어느 정부 기관보다 높다. 이런 의미에서 ‘친환경 국토정책과 새로운 수자원 관리방안’을 주제로 말씀드리고자 한다.

친환경 국토개발이란 환경용량을 고려한 국토관리를 기본으로 한 개념으로, 개발로 인한 환경훼손의 예방과 보다 나은 환경 조성을 위해 친환경적으로 수립되는 국토개발 및 관리를 말한다. 사실 환경과 개발은 대립적 관계에 있다. 따라서 이같이 대립된 두 개념이 조화와 균형을 이루도록 하는 것이 바로 친환경 국토개발이다.

최근 들어 환경에 대한 요구는 갈수록 높아지고 있다. 특히 경제적으로 풍요해지면서 쾌적한 환경에 대한 요구가 갈수록 높아지고 있다. 그동안 국가가 중심이 된 국토개발계획은 고효율의 국토개발로 단기간에 빠른 경제성장을 뒷받침하는 효과도 있었다. 하지만 녹지와 국토환경 훼손에 의한 삶의 질 저하, 난개발 등 환경 피해, 개발이익의 집중으로 인한 사회적 갈등 증폭 등 국민의 부담을 가중시키는 부작용도 함께 초래했다.

따라서 향후 국토개발은 선계획-후개발 체제의 확립, 개발이익의 사유화 방지, 방만한 개발에 대한 규제 강화, 법령의 통폐합 및 규정의 투명화 등 국토관리의 선진화 방안이 마련되어야 할 것으로 생각한다.

우리나라의 환경정책은 70년대까지는 국가경제의 현대화라는 대명제의 종속변수에 불과했다. 80년대 들어 환경친화적 산업정책이 생겨나고 소극적인 차원이긴 하지만 환경보전법도 마련됐다. 90년대 들어서는 예방적 환경정책이 수립되고 환경정책의 기본법도 제정됐으며, 90년대 후반에는 통합적 환경정책으로 환경과 경제의 통합적 고려가 가능해 졌다. 또 새천년 국가 환경비전도 마련됐다. 이어 2000년 들어서는 지속가능한 발전을 위한 종합적 실천적 계획이 수립됐으며 2002년에는 환경정책의 기본법도 실천적인 단계로 개정됐다.

하지만 이런 정책상의 발전에도 불구하고 환경관리는 여전히 한계를 가질 수밖에 없다. 환경정책은 기본적인 속성상 보존 중심일 수밖에 없기 때문이다. 특히 개발수요보다는 보전위주의 국토환경관리, 환경문제의 사후처리 중심, 국토계획 체계와의 조화 미흡 등은 여전히 환경관리의 한계점으로 남아 있다.

개발과 환경보전 갈등 해소돼야
특히 환경과 관련한 정책들은 재량의 범위가 몹시 넓어 법령의 해석에 따라 차이가 크며, 주관적인 판단으로 행정이 진행되는 경향도 강하다. 따라서 전체적으로 일관성을 갖기 어렵고 국토계획과 따로 노는 경우가 많다. 이런 문제점들을 해소하기 위해서는 무엇보다 환경계획 수립을 위한 기반이 강화되어야 하며, 이를 바탕으로 내실 있는 환경 계획이 세워져야 한다. 또 국토계획 체계와의 조화를 통한 적극적인 국토환경관리가 이뤄져야 지속가능한 환경관리가 가능해 질 것이다.

이와 같은 친환경적 국토관리를 위해서는 먼저 국토개발과 환경관리가 통합되어야 한다. 그동안 많은 변화에도 불구하고 국토개발과 환경관리의 이원화 구조는 여전하다. 실제 국토개발과 토지 이용에 있어 환경부분이 강화되고 있지만 국토환경 용량 및 토지의 자연생태적 특성 등에 대한 고려는 여전히 미흡하다. 국토계획체계는 개발을 전제로 한 효율적인 토지공급에 치중하고 있으며 국토의 난개발, 개발이익의 집중 등 부작용도 여전하다.

이런 사정은 환경관리분야도 마찬가지다. 개발계획 수립기관과 환경정책 입안 부서간의 통합 조정기능 미흡으로 개발과 환경보전간의 갈등 요인은 여전히 남아 있다. 환경문제의 사후적 대처에 따른 부작용이 심화되고 있으며, 환경보전을 위한 구체적 실현수단이 부족한 가운데 지속가능발전을 위한 제도적 기틀마련의 필요성은 갈수록 높아지고 있다.

친환경적 국토관리는 크게 환경용량을 고려한 개발과 적극적 관리로의 전환이라는 두가지 측면에서 접근해야 한다. 먼저 환경용량을 고려한 국토개발이란 미래의 생산성, 생물다양성, 재생능력의 요소를 균등하게 유지, 보전할 수 있는 지속 가능한 국토개발의 추진을 말한다. 이러한 환경 친화적 국토계획 아래 환경 수용능력 범위 안에서 개발사업을 수행해야 자연생태계에 미치는 영향을 최소화할 수 있다.

적극적 관리로의 전환이란 보존가치가 높은 부분에 대해서는 정부가 보다 적극적으로 관리에 나서야 하며, 필요한 경우 자본 투자를 통해 사들이는 방안도 고려해야 한다는 이야기다. 실제 자연생태계보전지역, 국립공원, 상수원보호구역 등 보전가치가 높은 지역에 대해서는 단순히 보전지역 설정 등에 그칠 것이 아니라 정부가 보다 적극적으로 나서야 한다.

수자원은 경제발전의 원동력
다음으로 새로운 수자원 관리 방안에 대해 말씀드리겠다. 수자원관리 라면 홍수조절을 떠올리기 쉽지만 수자원이 갖는 경제적 의미는 실로 엄청나다. 우리나라의 수자원은 치수와 환경개선은 물론, 생활용수 공업용수 농업용수 수력에너지 등 국가경제발전의 동력으로 광범위하게 기여하고 있다.

수자원공사는 우선 댐건설을 통해 지속적으로 홍수조절 능력을 제고 해 왔다. 1965년 섬진강댐을 시작으로 2006년 완공된 장흥댐 등 15개 다목적 댐 건설로 26억 입방미터의 홍수 조절 능력을 확보해 하류지역의 피해완화에 절대적으로 기여하고 있다.
경제발전에도 기여하고 있다. 지난 1980년 153억톤 수준이었던 우리나라 전체의 연간 용수 이용량은 2003년 337억톤으로 늘었다. 이중 52.5%인 177억톤이 댐에 의한 용수로 공급되고 있다. 이는 경제성장에 필요한 용수 대부분이 수자원(댐) 개발에 의해 뒷받침 되고 있다는 사실을 잘 보여준다.

실제 용수공급은 경제발전과 불가분의 관계에 있으며 경제발전의 기본조건이다. 수자원 개발에 의한 산업용수 공급은 경제발전의 원동력으로, 주요산업단지의 대부분을 다목적댐 및 용수댐 건설을 통해 공급하고 있다. 2006년 과학기술부 자료에 의하면 공업용수 1톤의 경제적 가치는 3,000~5,000원의 가치가 있는 것으로 분석됐다. 또 다목적댐 용수공급량이 10% 증가할 경우 실질 GDP가 11.2% 증가한다는 연구결과도 나와 있다.

▲ 참석자 명단 | 김광석 KBS 해설위원, 김기천 조선일보 논설위원, 김성기 국민일보 논설위원, 김성호 문화일보 논설위원, 김형석 연합뉴스 논설위원, 민병문 헤럴드경제 주필, 박무종 코리아타임즈 대표, 박시룡 서울경제 논설실장, 변상근 중앙일보 논설고문, 온기운 매일경제 논설위원, 이규민 동아일보 대기자(국장), 이상일 서울신문 국장, 최남현 코리아헤럴드 주필, 추창근 한국경제 논설위원, 홍은주 MBC 해설주간, 최원근 기업&미디어 주필

수자원개발은 국민 복지수준의 향상에도 기여한다. 복지사회를 나타내는 주요 지표 가운데 하나인 상수도 보급률은 70년대 30%, 급수인구 1천만명에서 2004년 보급률 90%, 급수인구 4천2백만명에 달하고 있다. 수자원공사는 다목적댐의 생활용수 공급능력을 연간 82억톤으로 확충해 상수도의 원활한 보급에 결정적 역할을 해오고 있다.

수자원 관리 갈수록 어려워
반면 수자원 개발과 관련한 문제점도 늘고 있다. 우리나라의 수자원관리정책은 시대별로 상당한 변화를 보여 왔다. 60~70년대 본격적으로 진행된 수자원개발과 제도정비에 힘입어 80년대 들어서는 안정적 수자원 공급이 가능해지면서 광역상수도 개발 등 지속적인 수자원 개발이 진행되어 왔다. 하지만 90년대 들어 양적인 공급에 더해 질적인 문제가 대두되기 시작했다. 이어 2000년대 들어서는 댐건설을 둘러싼 사회적 갈등이 생겨나고 있다. 이에 따라 지속가능한 발전을 위한 개발과 보존간의 조화를 모색하는 흐름이 수자원 개발에 있어서도 급격히 대두되고 있다.

실제 동강댐은 환경단체들이 하천 생태계 파괴, 석회암 동굴 등 환경보전을 이유로 반대해 3년간의 논란 끝에 댐건설이 2000년 취소 됐다. 경인운하 또한 하천수질악화, 철새도래지와 연안어장 영향, 경제적 타당성 미흡 등의 이유로 2003년 이후 추진이 답보 상태다. 최근에는 한탄강댐이 5년간의 표류 끝에 최종 확정됐지만 상류지역의 반대로 여전히 어려움을 겪고 있다.

수자원은 그 속성상 관리상의 장애 요인도 많다. 수자원은 양적 질적 선택적으로 제약이 내재되어 있는 특수한 자원이다. 무엇보다 수자원은 필요한 시기에 적절한 수량 확보가 중요한 유한재다. 반면 인간의 기본생활 및 산업 활동에 필수적인 필수재인 동시에 대체재가 없는 유일자원이다. 여기에다 한번 오염되면 원상회복에 장기간이 소요되는 비가역성도 함께 갖고 있다.

더욱이 우리나라는 자연적 특성으로 물관리가 어려운 나라에 속한다. 우리나라의 연강수량은 여름철에 집중되는데다 산악지형으로 하천경사가 급해 홍수가 일시에 바다로 유출된다. 따라서 연강수량은 세계평균을 웃돌지만 실제 이용 가능한 강수량은 세계 평균의 1/8에 불과하다. 내륙과 해안의 강수량 차이도 1.7배에 달한다.

관리 주체 다원화라는 제도적 장애요인도 함께 갖고 있다. 실제 하천은 등급별, 행정구역별로 분리 관리되고 있어 건설교통부는 국가하천을, 지방 1,2급 하천과 소하천은 지방자치단체가 관리하고 있다, 또 수자원시설은 건설교통부(수량, 홍수관리, 광역겙騙殆堉?, 환경부(수질, 지방상수도), 농림부(농업용수), 산업자원부(발전용수), 소방방재청(재해, 소하천) 등이 분산 관리하고 있다. 최근에는 물의 이용권을 둘러싼 부처간, 지자체간 갈등도 점차 심각해지고 있다.

사회적 여건 및 가치인식이 달라지면서 수자원을 바라보는 시각도 달라지고 있다. 지난날 수자원 개발은 주변지역 농업기반 사회에 직접적인 혜택을 주며, 산업 경제발전에 도움이 된다는 공감대가 형성되어 있었다. 중앙정부와 지자체는 종속적 관계에 있었으며, 주민과 지자체장은 직접적인 이해관계가 없었다. 한마디로 수자원 개발과 관련한 일의 추진이 상대적으로 쉬웠다.

하지만 최근 들어서는 사정이 달라졌다. 우선 용수공급과 홍수방어는 수자원 개발의 필요조건에 불과하다는 인식이 확산되고, 수자원개발로 인한 환경영향에 대한 사회적 비용의식이 높아졌다. 여기에다 삶의 질에 대한 척도변화로 환경에 대한 수요는 갈수록 높아지고 있다. 중앙정부와 지자체가 더 이상 종속적 관계가 아니며 지자체장의 정치적 생명은 주민의사에 좌우 되는 형편이다. 그만큼 수자원개발 관련 업무의 추진이 어려워 진 셈이다.

지속가능한 물관리 전략 추진
이런 사정을 고려해 수자원공사는 그간의 패러다임을 바꿔 지속가능한 수자원관리 방안 마련에 나서고 있다. 특히 환경적으로 건전하고 지속가능한 수자원의 개발과 이용을 위해 새로운 댐관리 전략 마련에 힘을 쏟고 있다. 과거 대규모 일변도의 댐건설에서 벗어나 기존댐의 연계운영과 재개발, 특성화된 환경친화적인 댐 건설을 통해 새로운 댐건설 수요를 완화하고 친환경적 댐을 건설하는데 관심을 쏟고 있다.

실제 수력발전댐(한국수력원자력), 다목적댐, 용수댐(한국수자원공사), 관계용수댐(농촌공사, 지자체)을 수계별로 연계 운영할 경우 연간 6억톤의 수자원이 확보되며 연간 홍수조절능력도 2.3억톤이 증대될 것으로 판단하고 해당 부처간 협조방안을 추진하고 있다.

기존댐의 재개발에도 관심을두고있다. 신규댐의 필요성은 높아지고 있지만 여러 제약들로 인해 댐의 개발여건은 갈수록 나빠지고 있다. 하지만 댐의 높이를 높이거나 저수지의 굴착 및 준설, 방류설비 신설겙냇? 홍수조절방식의 변경 등 기존댐의 재개발을 통해 상당량의 수자원 추가확보는 물론 홍수조절 능력의 확충을 기대할 수 있다. 특히 유역면적이 10평방킬로미터 이상인 51개 농업용댐을 재개발 할 경우 큰 효과가 예상된다.

대규모 댐의 건설이 갈수록 어려워지고 있는 만큼 특성화된 댐과 함께 환경친화적인 댐 건설에 대한 요구가 앞으로 더욱 높아질 것으로 보인다. 수자원공사는 최근 이러한 요구에 부응하여 댐 배면경사에 주변산림과 유사한 나무 식수, 수몰지역 내 전통적인 마을을 이전 복원, 댐 정상 개방 및 호수주변 공간 활용 등 다양한 방법으로 친환경 방안을 찾고 있다.

결론적으로 환경과 개발은 불가피하게 대칭적인 개념일 수밖에 없다. 많이 달라지고 있지만 우리의 국토개발과 환경보전 정책은 여전히 수평적 대등한 위치에서 갈등관계를 보이고 있다. 하지만 한정된 국토자원과 환경용량은 이제 개발수요를 감당하기에도, 환경보전을 유지하기에도 어려운 형편이다. 따라서 국토개발과 환경관리의 통합적 고려는 피할 수 없는 선택이다. 범국가적이고 미래지향적인 관점에서 환경보전과 개발이 함께 어우러지는 국토개발계획이 수립되어야 할 것이다. 앞으로 이런 방향에서 우리의 제한된 수자원이 개발되고 관리될 수 있도록 최선을 다하겠다.

참석자 토론

김형석(연합뉴스) | 수자원 개발을 바라보는 시각이 바뀌고 있다. 특히 환경보호라는 측면에서 갈등이 갈수록 높아지고 있다.
곽 사장 | 그동안 수자원 개발 과정에서 경제성 등이 중시되면서 환경적 요인에 대한 고려가 일부 부족했던 측면이 있었다. 하지만 이런 문제는 많이 해소됐다. 최근에는 계획 수립 단계에서 환경에 대한 영향 평가가 철저히 이뤄지고, 개발과정에서도 환경보존을 위한 여러 방안들이 도입되고 있다. 지난 수년간 시화호나 동강댐 등의 경우에서 경험했듯 우리사회의 환경에 대한 관심은 갈수록 높아지고 있다. 일각에서는 수자원공사가 댐 개발에만 치중해 환경파괴적인 공기업으로 생각하는 경향도 있다. 하지만 수자원공사만큼 환경을 최우선으로 고려하는 공기업도 없다. 부족한 수자원 확보를 위해 개발은 계속되어야 하겠지만 환경과 개발이 조화를 이루는 방향으로 추진하겠다.

박시룡(서울경제) | UN의 통계를 보면 우리나라도 물부족 국가로 분류되어 있다. 우리나라의 상황은 어느 정도인가.
곽 사장 | UN의 분류는 단순히 기계적인 통계일 뿐이다. 우리의 경우 일부 지역을 제외하면 수량적으로는 물이 부족하지 않다. 또 수자원 시설도 상대적으로 양호하고 충분한 편이다. 하지만 문제는 비정상적인 상황이다. 사실 장기 가뭄 등에 대비하기 위해서는 다목적댐을 더 많이 확보해야 한다. 무슨 이야기냐고 할지 모르지만 수자원 시설은 특별한 상황에 대처하기 위기관리 시설이다. 띠라서 정상적인 상황만 놓고 판단해서는 안된다. 다목적댐을 얼마나 더 확보해야 할지는 보다 정확한 분석이 있어야 하겠지만 팔당댐 정도의 규모로 4~5개가 더 있어야 할 것으로 생각된다.

온기운(매일경제) | 한탄강댐 건설을 놓고 말이 많다. 건설이 결정되었지만 반대가 여전히 많은 것으로 알고 있다.
곽 사장 | 한탄강댐 건설과 관련해 환경단체들의 반대가 많다. 또 상류지역 주민들이 여전히 반대하고 있는 것이 사실이다. 이들은 댐건설보다는 천변저류지 건설이나 제방을 쌓자고 주장하고 있다. 하지만 하류지역의 고질적인 홍수문제를 이런 방법으로는 해결할 수가 없다. 더욱이 토지 보상 등과 관련해 비용 문제도 만만치 않다. 결국 댐을 건설하는 것이 합리적인 방안이라 생각된다.

이상일(서울신문) | 환경보존 등의 문제로 대규모 댐 건설이 갈수록 어려워지고 있다. 그렇다면 기존 시설을 보다 효율적으로 활용할 수 있는 방안은 없는가.
곽 사장 | 신규 댐 건설이 어려워지면서 기존 사설의 효율적인 활용이 갈수록 중요한 문제로 부상하고 있다. 기존 시설의 활용과 관련해서는 여러 방안들이 이미 강구되고 있다. 특히 농업용수 공급을 위해 건설되어 있는 저수시설은 조금만 보완하면 훌륭한 수자원 관리시설이 될 수 있다. 현재 약 18,000여개의 농업저수시설이 있는데 이들 가운데는 보완만 하면 새로운 댐 건설에 버금갈 만큼 효과적인 시설로 탈바꿈할 수 있는 곳도 많다.

변상근(중앙일보) | 환경단체 등과 갈등이 많은 것으로 알고 있다. 대표적인 애로점은 무엇인가.
곽 사장 | 환경보존과 개발이 기본적으로 상치되는 개념인 만큼 어느 정도의 갈등은 당연한 것으로 생각한다. 하지만 정확한 사실 분석도 없이 무조건 반대하는 풍토는 문제다. 환경은 후세에게 물려줄 재산인 만큼 지켜 내야할 충분한 가치가 있다는 것은 누구나 인정하는 사실이다. 하지만 현실적인 필요성도 함께 고려되어져야 할 것이다.

참석자 명단 | 김광석 KBS 해설위원, 김기천 조선일보 논설위원, 김성기 국민일보 논설위원, 김성호 문화일보 논설위원, 김형석 연합뉴스 논설위원, 민병문 헤럴드경제 주필, 박무종 코리아타임즈 대표, 박시룡 서울경제 논설실장, 변상근 중앙일보 논설고문, 온기운 매일경제 논설위원, 이규민 동아일보 대기자(국장), 이상일 서울신문 국장, 최남현 코리아헤럴드 주필, 추창근 한국경제 논설위원, 홍은주 MBC 해설주간, 최원근 기업&미디어 주필